前言
2026年5月5日国务院公布了《国务院关于对外投资的规定》（下称“《规定》”），《规定》于2026年4月17日经国务院第83次常务会议通过，自2026年7月1日起施行。 《规定》共三十四条，将散见于发改、商务、外汇等领域的监管规则提升至行政法规层级，不仅扩大了监管范围，更构建了严密的安全审查与法律责任体系。《规定》既强化了国家对海外利益的保护能力，也加重了投资者的合规主体责任。 本文将聚焦其规定要点，并深入解析对中资企业出海的实务影响。 要点一：立法层级重大提升，部门规章升格为行政法规 《规定》出台前，ODI监管由发改委、商务部、外汇局三条主线分线运作，各有规章依据，彼此独立。《规定》并未取代上述规则，而是将其统摄于国务院行政法规层面，同时将出口管制、数据安全、国家安全审查等新兴合规要求整合纳入统一框架。 这一层级跃升意味着对外投资合规的法律约束力显著增强。ODI手续的内涵已从传统核准备案扩展为涵盖国家安全、技术出口、数据跨境、投后监管的全链条义务，违规后果也将更为直接和严重。 要点二：适用主体扩大，居民个人正式纳入监管框架 《规定》第二条明确，投资者包括中国境内的企业、其他组织和居民个人，首次在行政法规层面将居民个人纳入对外投资监管主体。此前，发改委11号令、商务部3号令均以"境内企业"为规范对象，实践中自然人直接参与境外投资通常无法办理ODI手续。 需要注意的是，上述变化并不意味着居民个人自《规定》施行后即可自由开展个人ODI。《规定》同时明确，具体管理办法由主管部门另行制定，更准确的意义在于为后续配套细则预留制度接口。投资者应密切关注相关部门后续出台的具体办法。 要点三：出口管制与数据合规正式嵌入ODI审查 《规定》第十三条明确禁止投资者出口、使用国家禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据；同时明确禁止以跨境派遣技术人员、提供技术指导、安排人员跨境培训等方式变相向境外转移受管制内容。 上述规定基本涵盖了实践中以"人员输出"或"技术服务"规避管制的常见操作，体现了监管部门对实务路径的针对性规制。企业对外投资不能再仅关注ODI备案是否完成，还须在立项阶段即判断拟向境外提供的技术、算法、数据是否涉及受管制物项。对AI、先进制造、半导体等高科技企业而言，"ODI+出口管制+数据合规"的联动审查已成为前置义务。 要点四：境外投资安全审查上升为独立制度 《规定》第十五条正式确立境外投资安全审查制度，由国务院投资主管部门、商务主管部门会同有关部门，对"影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分"进行安全审查。 与此前将"国家安全"仅作为核准考量因素相比，安全审查将成为独立于核准备案之外的单独程序节点，审查范围还延伸至投后资产转让与权益处分，制度效果与美国CFIUS反向审查机制有一定相似之处。目前具体程序规则尚待配套规定明确，涉及关键技术、半导体、人工智能等领域的项目应提前单独评估触发风险。 要点五：构建投资壁垒调查与海外权益保护双轨机制 《规定》第二十三至二十五条构建了三个层次的反制体系：投资者在境外遭遇投资壁垒的，商务主管部门可组织调查并调整国别政策；对向中国采取歧视性措施的国家或组织，可依据《反外国制裁法》将相关主体列入反制清单；对危害中国国家安全和发展利益的外国组织、个人，可采取限制进出口、限制在华投资、限制入境等措施。 要点六：法律责任全面升级 《规定》第二十七至三十一条系统规定了违规法律责任，显著加重了违法成本： 未核准备案/虚假申报/投资禁止类项目：没收违法所得，处投资额1‰～10‰罚款；拒不执行可责令停止投资、限期处分股份资产；相关责任人员处2万～10万元罚款。 安全审查违规：拒不配合审查或违反审查决定的，可处没收违法所得、罚款，危害国家安全的可禁止1～3年从事对外投资活动，已投资的可责令停止并限期处分资产。 市场禁入：自处罚决定生效起，主管部门可在3年内不受理核准备案申请，或禁止1～3年内从事对外投资活动。 相较于此前部门规章多以"警告、责令改正、信用惩戒"为主，本次《规定》在行政法规层面确立了"罚款+没收+资产处分+市场禁入"的阶梯式严厉追责体系，对企业境外投资合规管理提出了更高要求。 出海实务影响与合规建议 1 投资决策必须与法律合规审查同步启动 以往部分企业习惯先落地项目再通过补备案“洗白”的做法，在新规下将面临巨大的法律风险。由于引入了“市场禁入”和“资产处分”机制，任何未经合规审查的投资都可能被视为无效或违法。因此，企业需严格履行ODI备案手续，避免在未完成相关境外投资审批手续的情况下完成交易。 2 架构设计的复杂性陡增 随着个人投资者被纳入监管，以及安全审查对“控制权”的穿透认定，传统的红筹架构、VIE架构面临新的合规挑战。企业需要重新评估境外SPV（特殊目的公司）的设立路径，确保每一层架构都符合国内监管要求，避免因架构瑕疵导致资金通道被切断。 3 做好出海全链路合规设计 《规定》涉及国家安全、出口管制、数据安全、反垄断及国际反制裁等多个专业领域，单靠企业内部法务或传统代理记账机构已无法应对。企业需引入专业法律顾问，完善境外合规、内控与数据出境管理，重点关注跨境取证、技术出口管制、个人信息保护等红线，并需要持续关注相关部门后续出台的对外投资细则，做好投资全过程的合规方案。 总结 整体而言，《规定》实现了我国对外投资管理从分散部门规章向统一行政法规、从"鼓励走出去"向"规范高质量走出去"的跨越，为构建发展与安全并重、服务与监管平衡的对外投资治理体系提供了关键制度支撑。建议拟开展或已开展境外投资的企业尽快对照新规开展合规自查，重点关注核准备案真实性、技术/数据跨境合规及境外安全事件应急预案的建立。 企业出海法律服务中心 Enterprise Global Expansion Legal Service Center 企业出海法律服务中心，是君伦聚焦中企国际化需求，整合“投资-合规-争议解决”全链条资源，提供一站式“出海”法律服务的内部机构。作为全国涉外法律服务示范单位（拟公布）、上海市工商联国际合作委员会副主任单位、“全球服务商计划”理事会成员单位和静安涉外法律服务联盟成员单位，君伦依托华盛顿、华沙、胡志明市等海外办公室及全球合作网络，深度对接国际规则，助力企业应对复杂跨境法律挑战。服务涵盖跨境投资架构设计（ODI 备案、SPV 设立）、海外合规体系建设（税务、劳工、数据、ESG）、知识产权全球布局（商标国际注册、侵权救济）及争议解决（国际仲裁、跨境诉讼）；还擅长处理跨境并购、离岸金融、出口管制等复杂事项，曾主导上市公司越南收购案、协助某上市公司合规开展境外投资及业务架构调整、国有银行欧洲重组等标杆项目，推动国内首例保理离岸银团贷款的落地，获评《商法》年度杰出交易奖，精于将财税思维融入法律方案，实现风险隔离与税务优化。该中心以“实现商业目标为导向，合规风控为核心”，提供从投资尽调到落地运营的全流程支持，助力企业在“一带一路”、RCEP等市场稳健拓展，累计服务超百家跨国企业，是中企出海的专业战略伙伴。 特别声明 本文内容、观点仅供参考交流之用，不代表君伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信留言沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系
